EL CUESTIONADO PAPEL DEL URBANISMO ESPAÑOL.

Gerardo Roger Fernández.  Arquitecto.

  1. EL URBANISMO COMO COMPETENCIA COMPARTIDA.

El Urbanismo es una competencia compartida entre las tres Administraciones territoriales, Estado, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos. Al Estado (artículo 149 de la Constitución CE) le corresponde la regulación de las condiciones básicas del principio de igualdad en la satisfacción de los derechos y deberes constitucionales relativos a la propiedad urbana, el derecho al medio ambiente y la vivienda y los criterios de valoración del suelo; a las Comunidades Autónomas (artículo 148 CE) les corresponde el desarrollo legislativo en materia de Ordenación del Territorio, Urbanismo  y Vivienda y a los Ayuntamientos (artículo 25 Ley de Bases del Régimen Local) el desarrollo del planeamiento, gestión urbanizadora y edificatoria y  la disciplina urbanística.

Estas competencias que discurren desde lo general (principios básicos aplicables en todo el Estado) a lo más concreto (condiciones de edificación en una parcela determinada) exigen la necesaria coordinación interadministrativa, en la mayoría de los casos insatisfecha lo que termina por generar fricciones en los procesos de gestión que acaban comprometiendo el interés general global que siempre debe presidir la acción de los poderes públicos.

Los orígenes de estos “desajustes” entre Administraciones se encuentran en los “solapes competitivos” entre las leyes estatales y autonómicas y entre ambas y los planes municipales y que traen causa de las singulares características del Urbanismo español, sobre todo, en razón de su capacidad de generar plusvalías para la propiedad del suelo, normalmente beligerante frente a las Administraciones intervinientes.

  1. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA URBANÍSTICO ESPAÑOL (SUE).

El SUE, cuyos orígenes se hunden en la  “Ley de Ensanche de las Poblaciones” de 1.864,  se apoya en dos Principios básicos:

1º.- Principio de Reparto de Cargas y Beneficios.

El SUE tradicional atribuye la facultad de “producir ciudad” a los propietarios de suelo reclasificado-recalificado, en régimen de monopolio, sobre la base de un bifronte “derecho-deber”: los propietarios tendrán derecho, garantizado por ley, a “los beneficios” generados en el desarrollo urbano previsto por el Plan, debiendo asumir a su costa todas “las cargas” que ese desarrollo comporta mediante la cesión de suelo urbanizado al Ayuntamiento para las infraestructuras, zonas verdes y equipamientos que demanda la actividad (residencial, industrial o terciario) que se hubiera atribuido al suelo concreto.

Es decir, el SUE desde 1.864 persigue que la Administración obtenga gratuitamente la totalidad de los suelos de destino público a infraestructuras y dotaciones básicas de la Ciudad  a cambio de garantizar a la propiedad urbana, por disposición de Ley, los derechos edificables y las plusvalías correspondientes que les otorga el Plan.

Este principio ha sobrevivido 150 años en su esencialidad, con dos únicas innovaciones trascendentales  incorporadas en el año 1.994:

1ª.- la introducción en la legislación valenciana de entonces del régimen de libre empresa al proceso de producción urbana mediante la selección pública de un promotor-gestor de la urbanización, que actúa en delegación de la Administración (régimen concesional), lo que termina con el inconstitucional y obsoleto monopolio atribuido a la propiedad del suelo reclasificado (artículo  38 CE), y

2ª.- en la legislación vasca del 94, la obligación de reservar en el planeamiento un porcentaje de suelo con destino a la promoción de Vivienda Protegida con la finalidad de garantizar el derecho constitucional a la vivienda (artículo 47 CE).

Estas disposiciones ya han sido recogidas como regulaciones básicas en la legislación estatal (artículos 6 y 10 del Texto Refundido del 2.008 –TRLS/08-).

2º.- Principio de Participación Pública en las Plusvalías.-

La Administración recibirá suelo urbanizado para poder materializar parte de los derechos edificables  cuantificable entre el 5%-15% (elevable hasta el 20% -artículo 16 del TRLS/08) de las plusvalías generadas por la transformación urbanística,  aprovechamiento que deberá integrarse en un Patrimonio Público de Suelo destinado a la construcción de Viviendas Protegidas u otros usos de precio tasado con el objetivo de regular el mercado y satisfacer el mandato constitucional a impedir la especulación del suelo (artículo 47 CE), única especulación prohibida expresamente por la CE.

Es decir, el SUE introduce el dinamismo necesario para que la iniciativa privada actúe asumiendo los costes de producción que la transformación ocasiona a cambio de la patrimonialización de las elevadas  plusvalías que, en ocasiones, acaban comprometiendo, cuando no corrompiendo, el interés general que debe presidir cualquier actuación.

Piénsese que el valor medio de un suelo rústico, sin expectativas urbanísticas, oscila entre los 0,30 y 6,00  €/m2s  (ver Encuesta de Valores de la Tierra del Ministerio de Agricultura), mientras que ese suelo reclasificado como Urbanizable alcanza un valor de mercado sin urbanizar de 100-600 €/m2s en función del uso o edificabilidad atribuidas: se llega a generar un plusvalor del 1.000%  sin que “el propietario haya hecho nada confesable para merecerlo”. Obviamente esta  hiper-valoración es la base de los lamentables procesos de corrupción que tanto asolan al urbanismo hispano.

 

  1. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE FUTURO.

LA “DÉCADA PRODIGIOSA 1998-2007”.

La señalada potenciación que el SUE propicia a la iniciativa privada mediante la inyección de plusvalías, se vio reforzada en la “década prodigiosa” con la disposición de enormes recursos financieros derivados de los bajos tipos de interés establecidos por el BCE, de la presencia de una gran demanda de vivienda estancada desde los 80 y la promulgación de la Ley del Suelo 6/98 que posibilitaba la urbanización de cualquier suelo salvo los especialmente protegidos (ley “del todo urbanizable”).

Ello generó un desiderátum de producción llegando a alcanzar el doble de la demanda endógena, 700.000 viviendas/año, sobreoferta que hizo crisis a partir de la caída de la Lehman Brothers (verano del 2007) y la explosión de la burbuja, crisis que ocasionó la grave pérdida de actividad económica y de empleo que aún venimos sufriendo.

HORIZONTES DE SOSTENIBILIDAD.

El enorme stock generado de producto excedente (alrededor de 600.000 viviendas y 45.000 Has. de suelo urbanizado no edificado -“desiertos urbanizados”-), de imposible digestión por el mercado, manifiesta, además, el agotamiento del anterior modelo expansionista y depredador del territorio y la necesidad de adoptar un nuevo modelo que apueste por la intervención en la Ciudad Consolidada, dirigida a la regeneración de su espacio urbano, a la rehabilitación de su patrimonio y a garantizar el derecho a la vivienda de los vecinos en su entorno.

En este sentido, la Ley de Suelo 8/2007 y su Texto Refundido 2/2008 –TRLS/08- (recientemente validados por el Tribunal Constitucional –sentencia 141/2.014-) incorpora innovadores instrumentos jurídico-urbanísticos suficientemente solventes para acometer, con eficacia pública, la intervención regeneradora en la Ciudad preexistente, tanto en términos urbanísticos como sociales.

Sin embargo, la reciente promulgación de la Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbanas (L-3R) viene a introducir importantes dificultades en la gestión regeneradora de la Ciudad. Así cuando suprime el umbral de 2,5 IPREM de la renta anual de las familias que les permita acceder a ayudas suplementarias para posibilitar la rehabilitación residencial en entornos socialmente vulnerables con la consecuencia de la potenciación de los indeseables procesos de gentrificación, o cuando incorpora las “gated communities” como tipologías posibles de urbanización, con la lamentable consecuencia de guetización espacial y exclusión social.

No obstante, tras el resultado que ha comportado la convocatoria electoral del 24M y el cambio político que parece anunciar, parece razonable esperar que tras las próximas elecciones generales se puedan reconducir hacia políticas urbanas progresistas las actuales barreras que ha introducido no solo la L-3R, sino otras de análogos objetivos privatizadores del espacio público como son la Reforma de la Ley de Costas (Ley 2/2013), la de Evaluación Ambiental (Ley 21/2013) etc.

En cualquier caso, tras la derogación de las negativas disposiciones correspondientes a las legislaciones estatales señaladas y la adaptación a los principios básicos establecidos en el TRLS/08, tanto por las legislaciones autonómicas como por los planeamientos municipales ya de manera concertada inter-administrativamente, se pueda contemplar con razonable optimismo la recuperación de la actividad inmobiliaria y la generación de empleo en la gestión de la Ciudad Consolidada desde la explícita aplicación  de criterios de sostenibilidad social, económica y ambiental y desde el  liderazgo público que el Urbanismo español nunca debió perder.

 


 

                   ¿EXPROPIACIONES  ESPURIAS?

 

La reciente sentencia del Tribunal Constitucional 141/2014 sobre la Ley de Suelo 2/2008 (ver artículo “Recuperar el Urbanismo” publicado en este diario el 3 de noviembre pasado) vino a validar el modelo de sostenibilidad urbana establecido en la misma y, en su práctica totalidad, la metodología de valoración expropiatoria que incorporaba. Por fin se  considera acorde al artículo 47 de la Constitución la tasación de los bienes inmuebles basada en su realidad fáctica, en lo realmente existente, sin tener que valorar las virtuales y especulativas expectativas urbanísticas no derivadas del esfuerzo inversor del propietario del suelo.

Al fin, el justiprecio expropiatorio de un suelo rústico cuando resulta necesaria su obtención por razones de interés público, por ejemplo para la implantación de una autopista, se le aplica un método de tasación que determina el valor de la tierra mediante la capitalización de la renta que produce, sea esta la real o incluso la potencial, aumentada por la multiplicación de un factor de localización que conduce a un resultado que incrementa sensiblemente el valor real de la misma, alcanzando de media los 3-10 euros por metro cuadrado, pero que en ningún caso alcanzará los especulativos e inmerecidos 30-70 euros por metro cuadrado que resultaba de la aplicación de la metodología por comparación derivada de la anterior Ley del Suelo del 98 (la denominada “del todo urbanizable”), método que explícita e inexplicablemente en una ley,  se confrontaba con el mandato a impedir la especulación del suelo que establece el citado artículo 47 de la Constitución.

Sin embargo, tras haberse validado constitucionalmente el método de valoración de la Ley del 2008, de nuevo aparece un problema adicional que vuelve a inflacionar inadmisiblemente el justiprecio expropiatorio del suelo, aunque debemos señalar que en este caso, la legislación vigente tiene prevista una sencilla solución para resolverlo.

El problema surge de la aplicación del tipo de interés al que se capitaliza la renta agraria y que la Ley determina como el último rendimiento de la deuda pública en el mercado secundario entre 2 y 6 años publicada por el Banco de España. Si consideramos que este rendimiento oscilaba entre el 3-4% hasta el año 2013 y que en la actualidad, por causa del escenario macroeconómico español y europeo, el tipo oscila en el entorno del 1%  y si tenemos en cuenta que en la fórmula de cálculo del valor de la tierra (obtenible dividiendo la renta por el tipo de interés de capitalización) este factor se localiza en el denominador de la misma, se deduce con claridad que el valor determinable en la actualidad se incrementaría en un 300-400% con respecto al derivado del cálculo realizado en los años inmediatamente anteriores, volviendo a alcanzar valores especulativos absolutamente inadmisibles.

Afortunadamente, el legislador estatal, de manera inteligentemente prudente estableció en el apartado 2 de la Disposición Adicional Séptima del Texto Refundido 2/2008 que cuando la evolución de los tipos de interés pudieran “alejar de forma significativa el resultado de las valoraciones respecto de los precios de mercado del suelo rural sin consideración de expectativas urbanísticas”, el Gobierno mediante disposición reglamentaria, podrá modificar el tipo de capitalización establecido “aplicando un coeficiente corrector en función del tipo de cultivo, explotación o aprovechamiento del suelo”.

Pues bien, encontrándonos ahora en el escenario previsto en la Disposición Adicional, resulta sorprendente que el Gobierno no ha procedido aún, a reglamentar la modificación señalada en la misma. ¿Qué explicación puede justificar semejante ausencia?. Solo la manifestación de un olvido injustificado e imperdonable podría explicarlo, pues resulta inimaginable que pudiera responder a una consciente voluntad de mantenimiento de una situación contraria a lo pretendido por el legislador, en la medida en que, en hipótesis, podría llegar a constituir un supuesto de malversación de fondos públicos y, en todo caso, de muy difícil aceptación social.

Sería imperdonable que por la ausencia de la disposición reglamentaria señalada, ahora hubiera que abonar de nuevo espurios justiprecios especulativos análogos a los derivados de la legislación anterior, hoy al fin derogada, valores hiper-inflacionados que la propia ministra de Fomento criticó pública y duramente no hace mucho tiempo cuando tuvo que hacer frente a los costes de las expropiaciones correspondientes a los suelos de las radiales de Madrid derivados de la aplicación de la metodología contemplada en la ley del 98.

Por todo ello, resulta totalmente urgente y perentorio que el Gobierno actúe en consecuencia. Esperemos que la asunción de la responsabilidad pública y social que se presupone a los representantes de la ciudadanía venga a solucionarlo. Lo contrario sería inexplicable y produciría graves consecuencias de carácter económico, político y judicial totalmente impredecibles y absolutamente indeseables.

 

Gerardo Roger Fernández, Arquitecto y Profesor de de Urbanismo del Instituto Pascual Madoz de la Universidad Carlos III.

 


 

 BUENAS NOTICIAS URBANÍSTICAS.

(A propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley de Suelo).

 

La reciente sentencia del Tribunal Constitucional (BOE del 7 de octubre) ha venido a convalidar en su práctica totalidad la Ley de Suelo 8/2007 y su Texto Refundido 2/2008, textos promulgados por la administración socialista que vinieron a derogar la anterior Ley 6/98 promulgada por el partido popular (la denominada “ley del todo urbanizable”) que junto al inflacionista régimen de valoraciones que conllevaba, contribuyó a la generación  de la burbuja inmobiliaria de los años 1998-2007 y cuya explosión ha producido la mayor crisis que ha conocido España y la Comunitat en tiempos contemporáneos.

La sentencia manifiesta trascendentes consecuencias para la regulación del urbanismo y para la recuperación de la actividad urbanística  pues, de una vez por todas, declara la definitiva adecuación a los principios constitucionales de las disposiciones básicas que en los citados textos se establecen.

Así frente al expansionista modelo anterior, la sentencia revalida el modelo territorial de la ley del 2007 propiciador de la intervención preferente en la rehabilitación y mejora de la Ciudad Consolidada para lo cual, junto a disposiciones complementarias establecidas en la Ley de Economía Sostenible 2/2011, ofrece solventes instrumentos jurídico-urbanísticos para garantizarlo junto a la adopción de nuevos criterios de valoración del suelo basados en la tasación de “lo realmente existente” y no en las expectativas especulativas derivadas de unas potenciales previsiones establecidas en un planeamiento siempre contingente y en las que el propietario nada ha hecho ni invertido (“al menos de manera confesable”) para merecerlas, o cuando dispone una reserva suficiente de suelo con destino a Vivienda Social para satisfacer el derecho constitucional, o cuando establece la más justa distribución de las plusvalías generadas por el planeamiento entre la Administración y propietarios de suelo reclasificado-recalificado.

Consecuentemente, la sentencia viene a liberar al urbanismo español y valenciano de la paralizadora inseguridad jurídica que siempre genera un recurso de inconstitucionalidad y más aún, en una etapa de fuerte inseguridad económica. Así, ya se podrán aplicar con razonable seguridad, las innovadoras disposiciones que ofrece la Ley del 2007/2008 que junto a los instrumentos, que sin perjuicio de algunas insuficiencias, plantea la reciente LOTUP valenciana, permitirá comenzar la recuperación de la actividad urbanística y económica tan necesaria e imprescindible para la generación de empleo y para la mejora de la ciudad preexistente.

Sin embargo, últimamente el Gobierno estatal ha modificado diversas disposiciones de trascendencia a través de la Reforma de la Ley de Costas o de la denominada Ley de las 3R de 2013, como la posibilidad de volver a edificar en los frentes costeros o la supresión del umbral económico que eximía de la obligación de abonar las cuotas de rehabilitación a las familias de escasos recursos (en aras de evitar nuevos e inmisericordes desahucios), o a la disminución de la reserva de suelo para Vivienda Social o la minoración de las plusvalías que le corresponden a la Administración, etc. etc.

No obstante, a pesar de las insuficiencias anteriormente señaladas y sin perjuicio de su necesaria reforma, el actual marco legal estatal y valenciano aún ofrecen una “caja de herramientas” de suficiente solvencia para acometer con garantías razonables la intervención en la Ciudad Consolidada y así, comenzar la recuperación de un sector tan necesario para la salida de la crisis y la generación de empleo.

En cualquier caso, esperemos que su puesta en servicio se culmine con éxito. La salida razonable de la crisis inmobiliaria depende de ello.

 

Gerardo Roger Fernández, es arquitecto y profesor de Urbanismo del Instituto Pascual Madoz de la Universidad Carlos III.